DIVIDE Y REINARAS, Del Pacto Federal al Federalismo Ausente: La Tensión Nación-Provincias en la Argentina Contemporánea desde la Mirada Peronista
(*) Autor
El peronismo se define históricamente por tres principios fundacionales: la justicia social, la soberanía política y la independencia económica.
Estos pilares no son abstractos; se materializan en una concepción específica del Estado, el desarrollo y, fundamentalmente, de la organización territorial de la Nación. Para el peronismo, un proyecto nacional de desarrollo con justicia social es inherentemente federal.
La industrialización, la redistribución y la defensa de la soberanía requieren de un entramado productivo diversificado a lo largo y ancho del país, superando el histórico centralismo porteño que subordina al interior a un rol de mero proveedor de materias primas.
La Constitución Argentina consagra un sistema federal donde las provincias son entes autónomos preexistentes que delegan facultades en la Nación. Este diseño institucional supone un equilibrio que, en la teoría constitucional, se sostiene sobre el principio de «lealtad federal».
Este principio, aunque reconocido tardíamente por la jurisprudencia argentina, implica un reconocimiento mutuo, una actuación leal y colaborativa entre el Estado nacional y las provincias para garantizar el equilibrio del sistema y el bien común.
El actual gobierno ha quebrado radicalmente este principio de lealtad, vaciando de contenido el federalismo constitucional. Lejos de fortalecerlo como proyecto nacional, ha convertido la relación Nación-provincias en un instrumento de dominación, ajuste y recentralización, forzando a los gobiernos provinciales a una «autonomía de supervivencia» donde negocian su soberanía a cambio de recursos para la mera subsistencia fiscal.
1. El Desmantelamiento del Federalismo de Concertación: Asfixia Financiera y Disciplinamiento
El modelo histórico de coordinación, imperfecto pero existente, ha sido reemplazado por un «federalismo ausente». Este se caracteriza por la desarticulación deliberada de los mecanismos de diálogo y cooperación, reemplazándolos por una relación unilateral basada en la presión financiera extrema.
El mecanismo de la asfixia: cifras de un vaciamiento
· Colapso de transferencias: Las transferencias no automáticas de la Nación a las provincias cayeron un 76% en términos reales en 2024. La coparticipación federal, columna vertebral del sistema, también registró una caída sustancial.
· Fondos retenidos: El gobierno nacional acumula y no distribuye por ley 1.3 billones de pesos correspondientes a las provincias.
· Impacto acumulado: En cinco meses, las provincias perdieron cerca de 25 billones de pesos por caída en coparticipación y recursos no transferidos.
La discrecionalidad como herramienta política
Este desfinanciamiento no es un mero ajuste técnico; es una herramienta de disciplinamiento político. El caso de los Aportes del Tesoro Nacional (ATN) es paradigmático. Diseñados para emergencias, se transformaron en un instrumento de presión discrecional. Mientras el Congreso aprobó una ley para automatizar su distribución y eliminar esta discrecionalidad, el Poder Ejecutivo la vetó, consolidando un mecanismo que permite premiar o castigar a gobernadores según su alineamiento. El veto a esta ley fue un «atropello al federalismo», que consagra la subordinación política mediante el hambre financiero.
Este contexto genera lo que se puede denominar la «paradoja del poder originario vaciado».
Las provincias son, en teoría, soberanas y preexistentes. Sin embargo, en la práctica, su dependencia crítica de los recursos que la Nación recauda y distribuye las coloca en una situación de extrema vulnerabilidad. Sin esos fondos, no pueden pagar salarios, mantener servicios esenciales ni ejecutar obra pública.
El poder originario choca así contra la cruda realidad de una centralización fiscal extrema, donde la Nación controla la caja y, por tanto, define los márgenes de autonomía real.
2. La Política del Trueque: Soberanía Provincial a Cambio de Supervivencia
En este escenario de asfixia, la negociación política se transforma en un trueque perverso. Los gobernadores no negocian desde la autonomía, sino desde la necesidad imperiosa, siendo forzados a canjear derechos y soberanía por recursos de supervivencia.
La fragmentación como estrategia de dominación
El gobierno nacional aplica una lógica de «dividir y conquistar». Negocia provincia por provincia, ofreciendo «compensaciones variadas» (fondos discrecionales como los ATN o alguna obra puntual) a cambio de apoyo político para su agenda legislativa. Este método es eficaz para desarmar cualquier frente provincial unificado. Transforma a los gobernadores en gestores de la escasez que compiten entre sí por migajas, en lugar de ser actores de un proyecto de desarrollo federal cohesionado.
Un ejemplo concreto: la reforma laboral y el capítulo fiscal
El tratamiento de la reforma laboral expuso esta dinámica. Mientras el oficialismo buscaba votos, los gobernadores—incluso aliados—centraron el reclamo en la rebaja del Impuesto a las Ganancias, pues afectaría negativamente los fondos coparticipables. Las negociaciones avanzaron un 95%, pero el capítulo fiscal quedó como la última pieza, supeditada a la voluntad del Ministerio de Economía. Este caso muestra cómo derechos laborales históricos se negocian en un paquete junto con la supervivencia fiscal de las provincias, subordinando ambas cosas a la lógica del ajuste central.
¿Por qué no hay una rebelión unificada?
La falta de un frente común no se debe a una simple ausencia de voluntad, sino a que el sistema incentiva racionalmente la fragmentación.
1. Heterogeneidad política: El espacio opositor, especialmente el peronismo, es un bloque diverso con corrientes históricamente enfrentadas (kirchnerismo, peronismo federal, etc.), cada una con cálculos electorales y relaciones diferentes con el gobierno central.
2. Urgencia financiera: Un gobernador enfrenta la presión inmediata de pagar salarios a fin de mes. Esto lo empuja a cerrar «acuerdos de supervivencia» bilaterales, aunque debilite una postura colectiva a largo plazo.
3. Cálculos electorales: Los ciclos electorales provinciales y las ambiciones políticas nacionales de algunos mandatarios los llevan a priorizar una relación funcional con el poder central antes que una confrontación unificada con sus pares.
3. El Proyecto Contrapuesto: Centralismo, Ajuste y Dependencia Externa
Paradójicamente, mientras desmantela el federalismo interno, el gobierno impulsa un proyecto de recentralización simbólica y material bajo la retórica de la «Grandeza Argentina». Este centralismo opera en dos planos simultáneos que son antagónicos a los principios peronistas.
La entrega de la soberanía nacional: la geopolítica del ajuste
La política exterior se ha transformado en un «sistema de auxilio permanente» con un alineamiento casi exclusivo hacia Estados Unidos, condicionado por salvatajes financieros. Este vínculo asimétrico limita la soberanía decisional y fuerza al país a acompañar iniciativas geopolíticas ajenas a un proyecto nacional autónomo. Existe una contradicción flagrante: mientras se alinea estratégicamente con Washington, la economía argentina depende críticamente de China como principal socio comercial.
Esta dualidad se resuelve profundizando un modelo extractivo y primarizado, donde el país se consolida como proveedor de commodities (granos, minerales) y renuncia a un proyecto industrial nacional con anclaje regional.
El abandono del desarrollo federal: el caso Tierra del Fuego
Políticas como la eliminación del régimen de promoción industrial de Tierra del Fuego son emblemáticas de este abandono. Se desmantela una herramienta de desarrollo regional clave, aun cuando la provincia tiene un valor geoestratégico fundamental por su proximidad a las Islas Malvinas y la Antártida. Este movimiento revela que el desinterés por el desarrollo provincial llega al extremo de promover el despoblamiento de regiones estratégicas, funcional a un modelo de país archipiélago donde el interior queda subordinado al interés de capitales concentrados y a la lógica financiera internacional.
4. Perspectiva Histórica: El Federalismo en la Encrucijada Peronista
La historia reciente ofrece contrapuntos que ilustran las alternativas.
El peronismo (2003-2015) representó, con sus contradicciones, un intento de reactivar un federalismo de concertación con eje en el desarrollo. Mediante obras públicas federales, reindustrialización, reinversión en energía y fortalecimiento del mercado interno, buscó dinamizar las economías regionales.
Aunque persistieron tensiones y desequilibrios, existió una política nacional deliberada de reequilibrio territorial, basada en la inversión pública y la promoción productiva, que contrasta con el vaciamiento actual.
En cambio, el gobierno de Mauricio Macri (2015-2019) prefiguró algunos elementos de la tensión actual. Su gestión, caracterizada por el ajuste fiscal, el endeudamiento externo con el FMI y la liberalización económica, también ejerció presión sobre las provincias, aunque a menudo a través de la negociación de metas de déficit más que de un desfinanciamiento tan abrupto. Su alineamiento exterior pro-estadounidense y su énfasis en el sector agroexportador marcaron un rumbo que el gobierno actual ha radicalizado.
La experiencia del peronismo histórico enseña que el desarrollo provincial no es espontáneo; requiere políticas nacionales explícitas de reequilibrio territorial. Requiere un Estado planificador que invierta en infraestructura crítica con visión federal, diseñe una política industrial con anclaje regional y, sobre todo, reconstruya instituciones de coordinación y diálogo genuino, respetando el principio de lealtad federal que hoy se ha quebrado.
Hacia un Nuevo Pacto Federal y Popular
Argentina enfrenta una encrucijada que excede lo político-partidario: se define el tipo de país y de federalismo que prevalecerá.
El modelo actual consolida un «federalismo ausente», que es la antesala de la desintegración territorial. Reduce a las provincias a administradoras de la pobreza, subordina la soberanía nacional a la dependencia financiera externa y abandona cualquier proyecto de desarrollo con justicia social.
Frente a esto, desde la tradición peronista, la resistencia no puede limitarse a la negociación individual, que reproduce la lógica del trueque y la fragmentación. Debe apuntar a la reconstrucción de un frente federal y popular.
Este frente tendría como horizonte rescatar el espíritu del artículo 75 de la Constitución y los principios de justicia social, soberanía política e independencia económica, mediante:
· Un Nuevo Pacto Fiscal Solidario que distribuya recursos con equidad y criterios de desarrollo, eliminando la discrecionalidad política.
· Una Planificación Estratégica Federal que conecte infraestructura crítica con polos productivos regionales, revirtiendo la primarización y la desindustrialización.
· Una Política Exterior Soberana que diversifique alianzas y subordine los vínculos globales a una estrategia de desarrollo nacional y regional autónoma.
El desafío es transformar el poder originario formal de las provincias en federalismo real.
Esto implica superar tanto la «geopolítica de emergencia» como el «federalismo ausente», reconstruyendo un pacto territorial que distribuya poder, oportunidades y soberanía desde Jujuy hasta Tierra del Fuego.
Solo un federalismo revitalizado, basado en la lealtad cooperativa y la justicia social, puede convertir el potencial argentino en una grandeza genuina y compartida.
(*) Fernando Silvestre
(*) Autor
El peronismo se define históricamente por tres principios fundacionales: la justicia social, la soberanía política y la independencia económica.
Estos pilares no son abstractos; se materializan en una concepción específica del Estado, el desarrollo y, fundamentalmente, de la organización territorial de la Nación. Para el peronismo, un proyecto nacional de desarrollo con justicia social es inherentemente federal.
La industrialización, la redistribución y la defensa de la soberanía requieren de un entramado productivo diversificado a lo largo y ancho del país, superando el histórico centralismo porteño que subordina al interior a un rol de mero proveedor de materias primas.
La Constitución Argentina consagra un sistema federal donde las provincias son entes autónomos preexistentes que delegan facultades en la Nación. Este diseño institucional supone un equilibrio que, en la teoría constitucional, se sostiene sobre el principio de «lealtad federal».
Este principio, aunque reconocido tardíamente por la jurisprudencia argentina, implica un reconocimiento mutuo, una actuación leal y colaborativa entre el Estado nacional y las provincias para garantizar el equilibrio del sistema y el bien común.
El actual gobierno ha quebrado radicalmente este principio de lealtad, vaciando de contenido el federalismo constitucional. Lejos de fortalecerlo como proyecto nacional, ha convertido la relación Nación-provincias en un instrumento de dominación, ajuste y recentralización, forzando a los gobiernos provinciales a una «autonomía de supervivencia» donde negocian su soberanía a cambio de recursos para la mera subsistencia fiscal.
1. El Desmantelamiento del Federalismo de Concertación: Asfixia Financiera y Disciplinamiento
El modelo histórico de coordinación, imperfecto pero existente, ha sido reemplazado por un «federalismo ausente». Este se caracteriza por la desarticulación deliberada de los mecanismos de diálogo y cooperación, reemplazándolos por una relación unilateral basada en la presión financiera extrema.
El mecanismo de la asfixia: cifras de un vaciamiento
· Colapso de transferencias: Las transferencias no automáticas de la Nación a las provincias cayeron un 76% en términos reales en 2024. La coparticipación federal, columna vertebral del sistema, también registró una caída sustancial.
· Fondos retenidos: El gobierno nacional acumula y no distribuye por ley 1.3 billones de pesos correspondientes a las provincias.
· Impacto acumulado: En cinco meses, las provincias perdieron cerca de 25 billones de pesos por caída en coparticipación y recursos no transferidos.
La discrecionalidad como herramienta política
Este desfinanciamiento no es un mero ajuste técnico; es una herramienta de disciplinamiento político. El caso de los Aportes del Tesoro Nacional (ATN) es paradigmático. Diseñados para emergencias, se transformaron en un instrumento de presión discrecional. Mientras el Congreso aprobó una ley para automatizar su distribución y eliminar esta discrecionalidad, el Poder Ejecutivo la vetó, consolidando un mecanismo que permite premiar o castigar a gobernadores según su alineamiento. El veto a esta ley fue un «atropello al federalismo», que consagra la subordinación política mediante el hambre financiero.
Este contexto genera lo que se puede denominar la «paradoja del poder originario vaciado».
Las provincias son, en teoría, soberanas y preexistentes. Sin embargo, en la práctica, su dependencia crítica de los recursos que la Nación recauda y distribuye las coloca en una situación de extrema vulnerabilidad. Sin esos fondos, no pueden pagar salarios, mantener servicios esenciales ni ejecutar obra pública.
El poder originario choca así contra la cruda realidad de una centralización fiscal extrema, donde la Nación controla la caja y, por tanto, define los márgenes de autonomía real.
2. La Política del Trueque: Soberanía Provincial a Cambio de Supervivencia
En este escenario de asfixia, la negociación política se transforma en un trueque perverso. Los gobernadores no negocian desde la autonomía, sino desde la necesidad imperiosa, siendo forzados a canjear derechos y soberanía por recursos de supervivencia.
La fragmentación como estrategia de dominación
El gobierno nacional aplica una lógica de «dividir y conquistar». Negocia provincia por provincia, ofreciendo «compensaciones variadas» (fondos discrecionales como los ATN o alguna obra puntual) a cambio de apoyo político para su agenda legislativa. Este método es eficaz para desarmar cualquier frente provincial unificado. Transforma a los gobernadores en gestores de la escasez que compiten entre sí por migajas, en lugar de ser actores de un proyecto de desarrollo federal cohesionado.
Un ejemplo concreto: la reforma laboral y el capítulo fiscal
El tratamiento de la reforma laboral expuso esta dinámica. Mientras el oficialismo buscaba votos, los gobernadores—incluso aliados—centraron el reclamo en la rebaja del Impuesto a las Ganancias, pues afectaría negativamente los fondos coparticipables. Las negociaciones avanzaron un 95%, pero el capítulo fiscal quedó como la última pieza, supeditada a la voluntad del Ministerio de Economía. Este caso muestra cómo derechos laborales históricos se negocian en un paquete junto con la supervivencia fiscal de las provincias, subordinando ambas cosas a la lógica del ajuste central.
¿Por qué no hay una rebelión unificada?
La falta de un frente común no se debe a una simple ausencia de voluntad, sino a que el sistema incentiva racionalmente la fragmentación.
1. Heterogeneidad política: El espacio opositor, especialmente el peronismo, es un bloque diverso con corrientes históricamente enfrentadas (kirchnerismo, peronismo federal, etc.), cada una con cálculos electorales y relaciones diferentes con el gobierno central.
2. Urgencia financiera: Un gobernador enfrenta la presión inmediata de pagar salarios a fin de mes. Esto lo empuja a cerrar «acuerdos de supervivencia» bilaterales, aunque debilite una postura colectiva a largo plazo.
3. Cálculos electorales: Los ciclos electorales provinciales y las ambiciones políticas nacionales de algunos mandatarios los llevan a priorizar una relación funcional con el poder central antes que una confrontación unificada con sus pares.
3. El Proyecto Contrapuesto: Centralismo, Ajuste y Dependencia Externa
Paradójicamente, mientras desmantela el federalismo interno, el gobierno impulsa un proyecto de recentralización simbólica y material bajo la retórica de la «Grandeza Argentina». Este centralismo opera en dos planos simultáneos que son antagónicos a los principios peronistas.
La entrega de la soberanía nacional: la geopolítica del ajuste
La política exterior se ha transformado en un «sistema de auxilio permanente» con un alineamiento casi exclusivo hacia Estados Unidos, condicionado por salvatajes financieros. Este vínculo asimétrico limita la soberanía decisional y fuerza al país a acompañar iniciativas geopolíticas ajenas a un proyecto nacional autónomo. Existe una contradicción flagrante: mientras se alinea estratégicamente con Washington, la economía argentina depende críticamente de China como principal socio comercial.
Esta dualidad se resuelve profundizando un modelo extractivo y primarizado, donde el país se consolida como proveedor de commodities (granos, minerales) y renuncia a un proyecto industrial nacional con anclaje regional.
El abandono del desarrollo federal: el caso Tierra del Fuego
Políticas como la eliminación del régimen de promoción industrial de Tierra del Fuego son emblemáticas de este abandono. Se desmantela una herramienta de desarrollo regional clave, aun cuando la provincia tiene un valor geoestratégico fundamental por su proximidad a las Islas Malvinas y la Antártida. Este movimiento revela que el desinterés por el desarrollo provincial llega al extremo de promover el despoblamiento de regiones estratégicas, funcional a un modelo de país archipiélago donde el interior queda subordinado al interés de capitales concentrados y a la lógica financiera internacional.
4. Perspectiva Histórica: El Federalismo en la Encrucijada Peronista
La historia reciente ofrece contrapuntos que ilustran las alternativas.
El peronismo (2003-2015) representó, con sus contradicciones, un intento de reactivar un federalismo de concertación con eje en el desarrollo. Mediante obras públicas federales, reindustrialización, reinversión en energía y fortalecimiento del mercado interno, buscó dinamizar las economías regionales.
Aunque persistieron tensiones y desequilibrios, existió una política nacional deliberada de reequilibrio territorial, basada en la inversión pública y la promoción productiva, que contrasta con el vaciamiento actual.
En cambio, el gobierno de Mauricio Macri (2015-2019) prefiguró algunos elementos de la tensión actual. Su gestión, caracterizada por el ajuste fiscal, el endeudamiento externo con el FMI y la liberalización económica, también ejerció presión sobre las provincias, aunque a menudo a través de la negociación de metas de déficit más que de un desfinanciamiento tan abrupto. Su alineamiento exterior pro-estadounidense y su énfasis en el sector agroexportador marcaron un rumbo que el gobierno actual ha radicalizado.
La experiencia del peronismo histórico enseña que el desarrollo provincial no es espontáneo; requiere políticas nacionales explícitas de reequilibrio territorial. Requiere un Estado planificador que invierta en infraestructura crítica con visión federal, diseñe una política industrial con anclaje regional y, sobre todo, reconstruya instituciones de coordinación y diálogo genuino, respetando el principio de lealtad federal que hoy se ha quebrado.
Hacia un Nuevo Pacto Federal y Popular
Argentina enfrenta una encrucijada que excede lo político-partidario: se define el tipo de país y de federalismo que prevalecerá.
El modelo actual consolida un «federalismo ausente», que es la antesala de la desintegración territorial. Reduce a las provincias a administradoras de la pobreza, subordina la soberanía nacional a la dependencia financiera externa y abandona cualquier proyecto de desarrollo con justicia social.
Frente a esto, desde la tradición peronista, la resistencia no puede limitarse a la negociación individual, que reproduce la lógica del trueque y la fragmentación. Debe apuntar a la reconstrucción de un frente federal y popular.
Este frente tendría como horizonte rescatar el espíritu del artículo 75 de la Constitución y los principios de justicia social, soberanía política e independencia económica, mediante:
· Un Nuevo Pacto Fiscal Solidario que distribuya recursos con equidad y criterios de desarrollo, eliminando la discrecionalidad política.
· Una Planificación Estratégica Federal que conecte infraestructura crítica con polos productivos regionales, revirtiendo la primarización y la desindustrialización.
· Una Política Exterior Soberana que diversifique alianzas y subordine los vínculos globales a una estrategia de desarrollo nacional y regional autónoma.
El desafío es transformar el poder originario formal de las provincias en federalismo real.
Esto implica superar tanto la «geopolítica de emergencia» como el «federalismo ausente», reconstruyendo un pacto territorial que distribuya poder, oportunidades y soberanía desde Jujuy hasta Tierra del Fuego.
Solo un federalismo revitalizado, basado en la lealtad cooperativa y la justicia social, puede convertir el potencial argentino en una grandeza genuina y compartida.
(*) Fernando Silvestre